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導讀

5月21日，“2018第六屆清華同衡學術周”開幕。在上午的“巔峰講壇”上，清華大學建筑學院教授/博士生導師、清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚以“新時代的高質量城鎮(zhèn)化”為題，從國家宏觀治理層面，對高質量城鎮(zhèn)化的特征和內涵進行了深入闡述。

十九大報告明確指出，新時代的核心問題是社會主要矛盾發(fā)生了根本性的變化，概括起來就是發(fā)展的“不充分”和“不均衡”，這是未來很長一段時間我國經濟社會發(fā)展所需要解決的根本問題。與之相應的“高質量城鎮(zhèn)化”，目前的討論往往關注諸如“基礎設施”、“公共服務”等技術細節(jié)問題。而中國真正實現(xiàn)高質量的新型城鎮(zhèn)化，需要回到對社會核心矛盾的關注和化解。由此，“高質量城鎮(zhèn)化”與國家整體空間治理戰(zhàn)略重新布局，以及空間規(guī)劃體系的再造，都有相對密切的關系。

一、重構國土空間治理體系

回顧發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程，通過建立“一體化”的國土空間治理模式，把空間資源進行統(tǒng)一有效的管理是必然選擇。而在具體路徑上，通過立法、規(guī)劃和管理之間的相互配合，構建層級清晰、分工明確的國土空間治理體系；通過覆蓋國土全域的空間綜合管理方式，引領國土開發(fā)建設，也是大家達成的共識。

中國作為廣域大國，構建統(tǒng)一的國土空間治理體系對解決整體不均衡問題，無疑具有更大的促進作用。但其中有一點需要注意：行政區(qū)劃跟真實意義上的經濟區(qū)劃和環(huán)境區(qū)劃有區(qū)別。由于我國強行政體制特征，目前遺留了大量經濟區(qū)劃和環(huán)境區(qū)劃不匹配的矛盾。

而從未來發(fā)展來看，弱化行政邊界的限制，以真實的經濟區(qū)劃和環(huán)境區(qū)劃為基礎，劃定一系列的特殊政策區(qū)域，將行政區(qū)劃和經濟環(huán)境區(qū)劃結合，才能真正推動國土空間治理體系走向區(qū)域差異化、動態(tài)化和多樣化。

二、區(qū)域內部空間治理推動協(xié)同發(fā)展

1. 自上而下——國家層面差異化政策導向

國家層面應清醒地認識到：區(qū)域空間單元屬于不同類型的集群，需要配套差異化的區(qū)域策略。均衡不等于空間資源均質化，正如西部大開發(fā)絕不意味著在西部可以重建“深圳”與“上?！?，它承擔的國土職責與東部地區(qū)有本質差異，需要從國家層面進行宏觀調控。

2. 自下而上——多元主體聯(lián)動推動區(qū)域協(xié)調

通過建立政府以外的多主體聯(lián)動區(qū)域協(xié)調機制，解決區(qū)域發(fā)展中的各類問題。在目前市場為主導的資源配置模式下，多樣化、非政府主體的積極參與是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎。從筆者參與的三輪“長三角區(qū)域規(guī)劃”研究來看，參與角色的多元化正在逐漸成為非常顯著的特征，也是整個區(qū)域規(guī)劃具備可實施性的關鍵。這里的多元主體聯(lián)動不僅僅是城市之間的協(xié)議和聯(lián)盟，而是參與地區(qū)建設的市場力量形成各種類型的協(xié)議、契約與聯(lián)盟。

三、大都會地區(qū)高密度發(fā)展

在自然資源保護和背景條件的制約下，中國真正適于高強度城鎮(zhèn)化的地區(qū)非常有限，我們面對的是目前亞洲國家面臨的普遍問題——高密度人居環(huán)境下如何實現(xiàn)發(fā)展與舒適、發(fā)展與保護之間的平衡。

1. 不能以“戰(zhàn)術級”的失誤否定“戰(zhàn)略級”的方向

中國特大城市陸續(xù)出現(xiàn)的“大城市病”并不是戰(zhàn)略級的錯誤，很多是空間擴展模式的戰(zhàn)術級錯誤，與政策制定的具體歷史階段有直接關系。比如，深刻影響我國城市規(guī)劃領域的雅典憲章，在其五六十年代的高潮過去后才逐步影響中國，而當時主流的發(fā)展路徑和發(fā)展策略已經遠離雅典憲章，我國當時的發(fā)展基礎與憲章發(fā)布的年代也已經有巨大的時空差距。

2. 抓住新型城鎮(zhèn)化契機，進行空間結構調整

我國未來一段時間，將在三四十年內完成2~3億人的城市化進程，仍然需要完成大規(guī)模的空間建設，這也是中國進行空間結構調整的契機。

首先，需要實現(xiàn)單級集中向多心多核的轉變，既要認識到大都會地區(qū)在社會經濟發(fā)展中的地域聚集作用，同時也要防止單級過度聚集，實現(xiàn)功能和人口在一定地域內的疏解。

其次，通過前瞻性、動態(tài)更新的城市圈規(guī)劃應對大都會地區(qū)的空間治理，為人口和功能疏解及區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供科學依據?；诖髷祿治觯梢钥闯鲋袊形催M入城市群發(fā)展階段。除了一兩個地區(qū)之外，絕大部分地區(qū)談論城市群都為之過早?，F(xiàn)階段的區(qū)域協(xié)同首先是解決國家中心城市為核心的都市圈范圍內的均衡發(fā)展問題。

第三，通過規(guī)劃、立法等嚴格管控措施，集中保留大面積的自然生態(tài)空間，實現(xiàn)城市與自然和諧共生。生產、生態(tài)、生活的“三生空間”，作為政治口號可以，但作為嚴格的土地利用分類，則需要回到科學本源，把理想的政治口號變成技術上可規(guī)范、可操作，可與產權制度掛鉤，與具體責任人掛鉤的科學土地利用分類上。

3. 通過社區(qū)治理，實現(xiàn)和諧高密度集聚

中國作為高密度生存的國家，必須提高建設強度，推進土地混合使用，提升土地利用效率。只有城市聚集到一定程度才能真正實現(xiàn)資源節(jié)約和生態(tài)友好，而中低密度擴展的方式將引發(fā)進一步的能源和土地資源過度消耗。

高密度地區(qū)的空間治理，難以完全通過自上而下的途徑解決。當今中國的大城市，除了空間集聚過于嚴重外，社會治理單元也高速發(fā)展。而如何建立可以有效管控的城市社區(qū)單元，通過自上而下的空間資源調控和自下而上的多元主體參與的社區(qū)治理來解決社會問題正日益成為社會關注的焦點。實現(xiàn)高度擁擠環(huán)境下的和諧氛圍，社區(qū)治理的作用不容小視。

四、中國特色的鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興并不是中國特有問題。很多發(fā)達國家經歷城市化高潮后，普遍推出過國家級的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農村振興戰(zhàn)略，促進農業(yè)、農村向自然和諧、生態(tài)安全、以人為本、可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)代價值觀轉型。

1. 以空間屬性為核心，轉變城市與鄉(xiāng)村的接軌方式

我國在這一領域進行過較多探索，但從實際情況看，究竟城鄉(xiāng)邊界如何劃定，尚未形成成熟的方案。而錯誤或者不科學的邊界劃分將影響城鄉(xiāng)之間的資產分配和資產利益的二次分配。

2. 以核心價值為導向，推動城鄉(xiāng)差異化發(fā)展

是否要實現(xiàn)所謂城鄉(xiāng)同地同質、同區(qū)位、同權力，需要慎重研究。從發(fā)達國家的經驗來看，現(xiàn)在推動的城鄉(xiāng)絕對同權，可能會在國家特色小鎮(zhèn)建設以及鄉(xiāng)村振興運動中帶來非理性的圈地高潮。未來農村土地價值會高于城市土地價值，在精品建造、環(huán)境友好、文化傳承方面將發(fā)揮更有效的作用。而知識階層和富裕階層，可能重新選擇鄉(xiāng)村定居，由此，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，而歷史上有價值的鄉(xiāng)村遺產也正是這些人創(chuàng)造的。

3. 中國鄉(xiāng)村發(fā)展的時代特殊性

中國的鄉(xiāng)村振興，因為時代變革也帶來額外的挑戰(zhàn)——與自然保護結合，與現(xiàn)代化技術應用結合，與食品安全保障體系結合，以及與新一代農民培養(yǎng)計劃結合，而這些都涉及到根本性的農業(yè)公共體制變革問題。

美國的鄉(xiāng)村發(fā)展模板是與美國的自然條件、工業(yè)化進程密切相關的，強調的是規(guī)模、效益與產量，而這個模式在當今的技術條件下是否仍是唯一解？另一方面，中國極度復雜的地形地貌，也難以全盤推進美國式的大規(guī)模機械化農業(yè)。甚至在電商時代，傳統(tǒng)的小農經濟能否重新煥發(fā)全新的生命力，都值得關注和探討。

4. 差異化的社會公共產品供給

隨著農村空間單元功能的多樣化，大量農村地區(qū)已經不是以農業(yè)為主體，而是承載多元化的城鄉(xiāng)復合功能。而一直以來，鄉(xiāng)村地區(qū)無差別化的社會公共產品供給，勢必產生一系列問題。社會主義新農村建設中的經驗教訓很多：劇院變成家具城，文化站變成麻將館。公共服務的均等化，絕不等于簡單的設施資源均等化和設施布局均勻化。

5、 適合鄉(xiāng)村的社區(qū)治理模式

我國土地使用制度的二元結構和基層政權結構，導致城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃必然實行的兩套機制和體制，城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)的組織和自治模式也會走上完全不一樣的道路。簡單地把城市規(guī)劃改成城鄉(xiāng)規(guī)劃絕不意味著所有的方法論和技術支撐就得到解決了，城鄉(xiāng)治理模式無法照搬。因此，將國有土地管理和三農（大農業(yè)部）的管理切開就非常有異議，在此基礎上，探索一套真正適合農村基層的行政模式，適合農村集體土地所有制的規(guī)劃建設方式，是未來面臨的艱巨任務。

五、多元化舊城更新

城市既有存量土地的復興，將從簡單的物質環(huán)境的更新，走向街區(qū)社會、經濟、文化的全方位復興。在這樣的背景下，建立公租房制度、改善居民住房條件是首要問題，需要全新的制度設計。運用法律、規(guī)劃與財政等工具，推動城市文化和遺產保護，形成城市發(fā)展新動力，而不是一味通過“破壞性”建設以獲得發(fā)展空間。老城社會構成多元，簡單一拆了之，勢必破壞這一特征。基于社區(qū)治理，避免社會排斥，使得城市人群的構成達到均衡狀態(tài)，實現(xiàn)社會公平正義，是中國的老城地區(qū)更新的重要任務。

另一方面，新城和新區(qū)在未來的發(fā)展仍會占有一席之地。新城新區(qū)發(fā)展的出發(fā)點是解決歷史錯誤，解決既有中心地區(qū)人口過度聚集、無法滿足基本居住、攤大餅發(fā)展等問題，值得進行全新探索。而從由此產生的基本土地利用模式到具體城市支撐系統(tǒng)的技術變革問題，給未來中國的實踐留有巨大空間。

面向未來的高質量城鎮(zhèn)化將體現(xiàn)下述核心特征：

（1）“國土均衡”：均衡不是均勻，而是各擔其職，各取所需。

（2）“城鄉(xiāng)融合”：這是政治目標，但不意味著城鄉(xiāng)完全用一個模式進行建設。一城、一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)、一村是有機的整體，是一個和而不同的整體。

（3）“綠色健康”：綠色城鎮(zhèn)化是必然道路。

（4）“智慧創(chuàng)新”：以科技進步為支撐，全面提升城鄉(xiāng)發(fā)展智能化、智慧化水平。老老實實用好現(xiàn)有技術，一點一點提升社會治理能力。

（5）“包容共享”：大數據時代賦予我們對目標人群深入觀察的能力，未來規(guī)劃響應多元人群的差異化需求，促進城市空間資源的公平分配及社區(qū)協(xié)同治理，建設真正意義上包容性更強的人民城市，是我們應該期待的前景。

（6）“文化繁榮”：既要對歷史懷有敬畏之心，停止對歷史資源的揮霍與破壞；更應該充分發(fā)揮創(chuàng)造力，為未來留下一份帶有中國特色的遺產。

（7）“治理現(xiàn)代”：城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化是未來中國城鎮(zhèn)化可以持續(xù)健康發(fā)展的基本保障，涉及國土管理、結構優(yōu)化、質量提升、整體和諧、協(xié)同治理等一系列問題。

通過發(fā)展模式和組織結構調整，建立一套全面可行的信息技術平臺，以及系統(tǒng)化的科學決策支撐體系，從而推動傳統(tǒng)單目標分治向多目標融合的治理模式轉變。邁向2035和2049，我們才剛剛起步，未來，更多新時代高質量城鎮(zhèn)化的具體技術策略和技術指標尚需諸位探討。

注：本文根據現(xiàn)場速記整理，經發(fā)言嘉賓確認